Brazil, Paraguay, and the Future of Itaipú

Q: Paraguay y Brasil administran conjuntamente Itaipú Binacional, una central hidroeléctrica de 14.000 MW cuya producción anual frecuentemente sobrepasa la Presa de las Tres Gargantas de China. La economía paraguaya, de $40 mil millones, consume menos del 10 por ciento de la producción energética de Itaipú, lo que permite al Paraguay ceder, a cambio de una tarifa de compensación estipulada en el Tratado de Itaipú de 1973,la mayoría de su porción 50-50 de energía a Brasil. Esta es una fuente de tensión diplomática, puesto que se sostiene que Paraguay deja de percibir ingresos adicionales por no poder vender su energía excedente al precio del mercado. Con la revisión del Anexo C del Tratado pendiente para el 2023, ¿qué está en juego para Paraguay en la renegociación del acuerdo?

A: La central hidroeléctrica Itaipú adoptó el modelo regulatorio “cost of service”. Este sistema no prevé la generación de lucro o renta, si no que pone como prioridad el criterio de la necesidad financiera. Los compromisos financieros relacionados con la puesta en marcha de Itaipu serán cumplidos totalmente a más tardar en el 2023. Hoy en día, el monto destinado al repago de estos créditos ronda los $2.000 millones de dólares por año. Ese monto podría ser redestinado para otros fines y la forma en la que se distribuyan estos recursos determinará en gran medida el modelo de desarrollo de Paraguay.

Tanto para Brasil como para Paraguay, los recursos provenientes de las entidades binacionales han sido parte de una activa estrategia para su desarrollo nacional desde la entrada en operación de la central a mediados de los años 80. Esos ingresos provenientes de las entidades binacionales en los últimos 17 años representan casi el 12 por ciento de todo lo recaudado por el Estado paraguayo durante ese mismo periodo. El aporte de las binacionales ha sido muy importante y está previsto que lo siga siendo en los años venideros. Pero la capacidad de que esos beneficios económicos sean transformados en desarrollo para todos los paraguayos dependerá de que se tomen las medidas necesarias para la administración de esos fondos. Con la renegociación del Anexo C, el Paraguay tiene una oportunidad única para dar un salto hacia el desarrollo.

Q:La noticia que el expresidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva se postularía por la presidencia de Brasil en 2022 introduce incertidumbre en las negociaciones de Itaipú. En 2009, Lula y el expresidente paraguayo Fernando Lugo se pusieron de acuerdo sobre triplicar el precio que Brasil le paga al Paraguay por su electricidad excedente. ¿Cómo podrían ser afectadas las negociaciones de 2023 por la política doméstica de Brasil?  

A: Es difícil predecir cómo se dará el impacto, pero es fácil responder a la pregunta: directamente. Se ha visto que históricamente la política interna brasileña determina en gran medida el resultado de las negociaciones bilaterales, lo cual es natural. De todas formas, si el proceso formal de revisión del Anexo C inicia en el 2021, los actuales gobiernos van a ser los que negocian. Ahora bien, si no se llega a avanzar en la negociación y los futuros gobiernos resultan ser los encargados de llevar adelante el proceso, entonces la atención debería fijarse principalmente en las posiciones que podrían asumirse durante las campañas electorales.

El avance de la negociación en este año está principalmente atado a la evolución de la pandemia en ambos países. Paraguay remitió a inicios de 2021 una propuesta formal para dar inicio al proceso de revisión del Anexo C. Según las informaciones disponibles, todavía no hubo respuesta formal por parte de Brasil. Aunque informalmente haya respondido su parecer favorable a iniciar las negociaciones sujeto a la evolución de la pandemia, la ausencia de una respuesta formal podría interpretarse como una estrategia consistente con las posturas mencionadas recientemente por el Director General Brasileño de bajar la tarifa, lo cual pasará por defecto (a disminuir por 60 por ciento) sin un Anexo C renegociado.

Q: Paraguay celebra elecciones presidenciales en 2023. Hemos visto el peso político de Itaipú; en 2019, el presidente Mario Abdo Benítez fue casi destituido por juicio político por el rol de su gobierno en un acuerdo secreto que algunos sugieren pudo haber perjudicado el sector energético del Paraguay. ¿Cuál es la importancia de Itaipú para la política paraguaya? ¿Hasta qué punto es la renegociación del tratado vista por paraguayos como un evento relevante para sus vidas cotidianas?

A: Itaipú, por su propio tamaño y envergadura, tiene una fuerte influencia en la agenda política y social del país. Esto es patente no solo en los eventos de 2019, sino también en las discusiones con respecto a la financiación del repago de la deuda que se está generando. Casi cada día aparece en los titulares la importancia de los ingresos de Itaipú para paliar la crisis de COVID-19. Los ingresos que percibe Paraguay son muy importantes para la economía y marcan la agenda nacional.

Q: La pandemia COVID-19 ha presionado el sistema de salud pública de Paraguay y subrayado deficiencias en los programas públicos de seguridad social. En 2020, el índice de pobreza aumentó por más de 3 por ciento, y recientemente la administración del presidente Abdo reasignó fondos para obras públicas para apoyar a la cartera de Salud. Si bien la cesión de energía eléctrica excedente a través de Itaipú a Brasil suministra al Estado paraguayo con ingresos críticos, esos ingresos existen por la histórica baja demanda doméstica relativa, principalmente dado el bajo protagonismo de la industria como usuario de esta energía. ¿Cómo deben ser equilibradas las exportaciones de energía y prioridades industriales domésticas? ¿Es posible que la energía de bajo costo de Itaipú sea un motor para la creación de empleo y la diversificación económica en Paraguay?

A: En Paraguay existe una paradoja muy grande: si bien la generación de energía eléctrica limpia y renovable es abundante, gozando de un gran superávit utiliza solo el 25 por ciento de su oferta internamente, exportando el remanente a sus vecinos.. Para sacar el mayor provecho de su energía, Paraguay debe maximizar el uso interno de ella, por ejemplo fomentando la demanda en dos sectores clave: la industria y la movilidad, lo cual redundaría en un aumento del valor agregado de la energía. Para ello, se debe alinear todos los recursos para atraer industrias que tienen el potencial de ser motores para el futuro, por ejemplo industrias que además de ser electro intensivas generen empleos y otros efectos derrame positivos. Adicionalmente, un sector sumamente prometedor es el de la movilidad eléctrica. Enfocarse en ambos frentes puede ser  una apuesta ganadora dado el enorme excedente de producción que tiene Paraguay. El equilibrio debe darse progresivamente, haciendo las inversiones necesarias en infraestructura para poder usar una mayor cantidad de energía nacional, disminuir los gastos en importación de energía y maximizar las ganancias dándole un valor agregado. Estudios realizados en el GISE indican que de utilizar los excedentes de energía eléctrica internamente redundaría en beneficios en términos económicos, cuadruplicando el PIB y generando más de 2.000.000 de puestos de trabajo en un horizonte al 2040.

Q: ¿Cómo relaciona la hidroenergía paraguaya de Itaipú y la de Yacyretá, con el panorama de la energía regional? Mientras otros países del Cono Sur invierten en energía solar y eólica – principalmente Chile y Uruguay, y también Argentina y Brasil – cuáles son los pasos que debe tomar Paraguay para diversificar su sector renovable?

A: A diferencia de la situación en otros países de la región, desde hace varias décadas Paraguay goza de un importante superávit de energía eléctrica luego de la incorporación de las centrales de Itaipú, Yacyretá y Acaray. Si bien esto redunda en una matriz puramente renovable y limpia, no se trata de una matriz de generación diversificada. Las fuentes de energía renovable no convencionales (solar y eólica entre otras) no han tenido gran difusión hasta ahora en el país debido a la existencia de barreras y condiciones tales como la falta de incentivos efectivos para inversores privados. En términos de costo y cantidad históricamente ha sido difícil competir con la energía hidroeléctrica. Además, el alto coste de la inversión inicial requerida para el aprovechamiento comercial bajo las condiciones actuales, no han sido atractivas para potenciales inversores. Igualmente, desde el punto de vista de un potencial inversor, existió por muchos años una histórica situación de información insuficiente acerca del potencial de las energías renovables en el país. Desde el punto de vista del sector público, la ANDE, la empresa pública de energía eléctrica en Paraguay, ha enfrentado limitaciones administrativas y presupuestarias que le impidieron comprometer recursos financieros para la compra de energías eléctrica generada por productores independientes. Para poder superar estas barreras es necesario fortalecer el marco institucional y regulatorio para fomentar la inversión en proyectos de generación y profundizar los estudios de prospección y factibilidad de los recursos alternativos como la energía solar y eólica.

Para el país es vital la inversión en fuentes alternativas debido al crecimiento significativo del consumo de electricidad. Se prevé la incorporación de fuentes de generación alternativa en un horizonte de medio plazo para hacer frente a posibles déficits de potencia que se darían de no incorporarse nuevas centrales de generación.

English Version

Q: Paraguay and Brazil jointly operate Itaipú Binacional, a 14 GW hydroelectric dam whose annual production often surpasses China’s Three Gorges Dam. Paraguay’s $40 billion economy consumes less than 10 percent of Itaipú production, leaving Paraguay to export most of its 50-50 share of hydropower to Brazil at near-cost prices, as required by the 1973 Itaipú treaty. That arrangement is a longtime source of diplomatic tension, as many in Paraguay believe the country forgoes untold riches by not selling its excess energy at market price. With the revision of Annex C of the treaty due in 2023, what is at stake for Paraguay in the renegotiation of the Itaipú agreement?

A: The Itaipú dam adopted a “cost of service” regulatory model, meaning it does not expect to generate profits, but rather attempts to cover its financial obligations. The debt from the construction of Itaipú will be paid off in 2023. Today, the debt service is $2 billion per year, and the distribution of those savings will in large part determine the course of Paraguay’s development.

For both Brazil and Paraguay, the resources generated from binational entities have been part of national development strategies since Itaipú began operating in the 1980s. Over the past 17 years, this income has represented almost 12 percent of Paraguay’s total revenue. This support has been critical, and will continue to be in the years to come. Yet the extent to which these economic benefits translate into development for all Paraguayans depends on the administration of these funds. With the renegotiation of Annex C, Paraguay has a unique opportunity to make a leap toward development.

Q: The news that former Brazilian President Luiz Inácio Lula da Silva intends to run for the presidency in 2022 adds uncertainty to the Itaipú negotiations. In 2009, Lula and former Paraguayan President Fernando Lugo agreed to triple the price Brazil pays Paraguay for its surplus electricity. How might domestic Brazilian politics impact the 2023 treaty negotiations?

A: While difficult to predict the precise impact, it’s easy to respond to the question: politics directly impact the negotiations. As seen in the past, internal Brazilian politics shape the outcome of bilateral negotiations to a significant extent, which is only natural. If the formal process of revising Annex C begins in 2021, the current governments will be those leading the negotiations. With that said, if negotiations do not proceed soon and the next administrations are tasked with carrying them out, then attention would turn to whatever positions are taken during election campaigns.

Prospects for negotiations to advance this year are mainly tied to the evolution of the pandemic in both countries. At the start of 2021, Paraguay submitted a formal proposal to begin the process of revising Annex C. According to available information, there still hasn’t been a formal response from Brazil. While it has informally indicated it is in favor of beginning negotiations, subject to the state of the pandemic, the lack of a formal commitment could also be interpreted as consistent with the position recently stated by the Brazilian director of Itaipú to lower the price at which Itaipú sells energy to Paraguay and Brazil, as would occur by default (falling about 60 percent) absent a renegotiated Annex C.

Q: Paraguay holds its presidential election in 2023. We have seen the political weight of Itaipú; in 2019, President Mario Abdo Benítez was nearly impeached for his government’s role in an allegedly closed-door deal that some suggest could have had a negative impact for Paraguay’s energy sector. How important is Itaipú to Paraguayan politics? Do Paraguayans regard the treaty renegotiation as consequential to their everyday lives?

A: Itaipú, due to sheer size and scope, helps set the political and societal agenda. This was evident not only in the events of 2019, but also in discussions regarding the future funds available after Itaipú’s debts are paid off. Nearly every day there’s a newspaper headline about the importance of Itaipú in alleviating the COVID-19 crisis. The revenues received by Paraguay are incredibly important for the economy and they shape the national agenda to a large extent.

Q: The COVID-19 pandemic has stretched Paraguay’s public health system to the limit, while underscoring deficiencies in state social safety nets. In 2020, the poverty rate rose by over 3 percent, and the Abdo administration recently redirected funds from public works projects to prop up struggling medical institutions. Energy sales to Brazil provide the state with critical revenue, but this surplus only exists because of low domestic demand, particularly due to the reduced participation of industry in total electricity consumption. How should Paraguay balance energy exports and domestic industrial priorities? Could low-cost energy from Itaipú become a motor for job creation and economic diversification in Paraguay?

A: A paradox exists in Paraguay: while clean and renewable energy is abundant, representing an impressive surplus almost double the country’s domestic requirements, only 25 percent of the electricity available domestically is used in the country, while the rest is exported to its neighbors. To take full advantage of its energy, Paraguay should maximize its domestic consumption. Focusing on two key sectors, manufacturing and electric mobility, could boost the value added to energy. To do so, the country needs to align all resources to attract industries that not only use more electricity but also have the potential to create jobs and result in positive spillover effects. This strategy should be pursued over time, by making necessary investments in infrastructure to utilize a greater quantity of national energy, reduce costs from imported energy and maximize earnings by generating value added. Projections published by GISE suggest that using the available hydropower surplus domestically could result in important economic benefits including quadrupling GDP and creating more than 2 million new jobs by 2040.

Q:How does Paraguayan hydropower, from Itaipú and the smaller binational dam Yacyretá, relate to the regional energy landscape? As other Southern Cone countries invest in solar and wind power – foremost Chile and Uruguay, but also Argentina and Brazil – what steps should Paraguay take to diversify its renewables sector?

A: Unlike the situation in other countries in the region, Paraguay has enjoyed a significant surplus of electricity for several decades since the construction of the Itaipú, Yacyretá and Acaray power plants. While this results in a purely renewable and clean electricity mix, it is not diversified. Non-conventional renewable energy sources (solar and wind, among others) have not been widely distributed in the country so far due to barriers and conditions, such as the lack of effective incentives for private investors. In terms of cost and quantity, it has historically been difficult to compete with hydropower. In addition, the high cost of the initial investment required for commercial exploitation has not been attractive to potential investors. From the perspective of a potential investor, there was for many years insufficient information about the renewable energy potential in the country. From the point of view of the public sector, ANDE, Paraguay’s state electricity company, has faced administrative and budgetary constraints that prevented it from committing financial resources to the purchase of electricity generated by independent producers. To overcome these barriers, it is necessary to strengthen the institutional and regulatory framework to encourage investment in generation projects and to deepen scoping and feasibility studies to assess alternative resources such as solar and wind energy.

For Paraguay, investment in alternative energy sources is vital due to significant growth in electricity consumption. Over the medium term, incorporating alternative energy could help mitigate possible power deficits, absent the construction of new power plants.